Законодательное обеспечение контртеррористических операций за рубежом: юридические риски остаются

Специально для ИЦ Agentura.Ru ситуацию комментирует Иван Сафранчук, директор московского представительства Центра оборонной информации (Center for Defense Information - CDI):

На прошлой неделе были приняты два документа. 5 июля Госдума приняла во втором и третьем чтениях Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма" и Федерального закона "О противодействии терроризму". 7 июля Совет Федерации принял Постановление "Об использовании формирований Вооруженных Сил РФ и подразделений специального назначения за пределами территории РФ в целях пресечения международной террористической деятельности".

Принятие обоих документов связано с трагической гибелью российских дипломатов в Ираке, однако эти документы будут иметь долгосрочные последствия. Поэтому особенно важно четкое понимание их достоинств и, к сожалению, недостатков.

Постановление Совета Федерации

4 июля президент обратился в Совет Федерации с предложением принять постановление, разрешающее использовать формирования Вооруженных Сил и подразделения специального назначения за пределами территории РФ. В ответ на обращение президента СФ и принял Постановление. Однако с Постановлением СФ есть несколько проблем.

Первое. Приняв Постановление в нынешнем виде, СФ либо вышел за рамки своих полномочий либо допустил в названии и пункте 1 грамматическую ошибку.

В названии и пункте 1 говорится о "формированиях ВС РФ и подразделениях специального назначения". Если воспринимать текст Постановления в полном согласии с правилами русского языка, то получается, что речь идет о любых спецподразделениях - как входящих в состав ВС, так и входящих в состав органов безопасности (ФСБ, СВР, ФСО) и органов правопорядка (МВД и ВВ). Если это так, то СФ явно вышел за рамки своих полномочий. Ни статьи Конституции, ни закон "Об обороне", ни закон "О противодействии террористической деятельности", которыми руководствовался СФ при принятии Постановления, не дают СФ полномочий определять порядок использования специальных подразделений, не входящих в состав ВС. Пункт "г" части 1 статьи 102 Конституции, пункт 4 части 1 статьи 5 ФЗ "Об обороне" и часть 3 статьи 10 ФЗ "О противодействии терроризму" предусматривают, что СФ принимает решение о возможности использования ВС за пределами территории РФ. Речь идет только о ВС, о подразделениях спецназа (вне ВС) ничего не говорится ни в одном из трех документов.

Таким образом, СФ либо вышел за рамки своих полномочий, приняв Постановление, либо допустил в нем грамматическую ошибку. Эту ошибку легко исправить, использовав другую формулировку: например, "формирования и подразделения специального назначения ВС РФ". Сразу оговоримся, что для использования за рубежом спецподразделений вне ВС (например, входящих в состав ФСБ) президенту не нужно согласие СФ.

Второе. Законность Постановления СФ может быть поставлена под сомнение.

Пункт "г" части 1 статьи 102 Конституции и пункт 4 части 1 статьи 5 ФЗ "Об обороне" никак не регламентируют условия принятия СФ решения об использовании ВС за рубежом. Этим законам Постановление не противоречит. Но оно противоречит части 5 статьи 10 ФЗ "О противодействии терроризму".

Дело в том, формулировки ФЗ "О противодействии терроризму" (части 3-6 статьи 10) отличаются от формулировок в Конституции и ФЗ "Об обороне". Проблема была заложена тогда, когда вместо того, чтобы перенести в ФЗ "О противодействии терроризму" формулировки из Конституции и из ФЗ "Об обороне" были использованы формулировки (с небольшими изменениями) из ФЗ "О порядке предоставления РФ военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности". В случае с миротворческими операциями было вполне логично установить порядок, что, запрашивая согласие СФ на направление формирований ВС за рубеж, президент предоставляет в СФ сведения о районе действий воинских формирований, их задачах, общей численности,  типе и составе вооружений, подчиненности, сроке пребывания и порядке его продления, порядке замены и условиях вывода. Однако при перенесении этих формулировок из области миротворчества (по определению гласных операций) в область контртеррористических спецопераций за рубежом (по определению негласных) получилась полная ерунда.

Статья 10 ФЗ "О противодействии терроризму" была предложена весной с.г. при подготовке поправок ко второму чтению. Ее авторы - целая группа уважаемых членов нижней и верхней палаты парламента, многие из которых сами имеют опыт службы в органах правопорядка и спецслужбах. По всей видимости, подвели исполнители - аппарат и помощники, которые непосредственно писали текст, редактировали. Впрочем, и авторы статьи 10 все равно должны были более внимательно отнестись к тому, под чем они ставят свои имена. Профильный комитет, который рекомендовал статью 10 к принятию, да и вся палата, проголосовав за рассматриваемые формулировки, допустили грубую ошибку. При этом совершенно очевидно, что те, кто непосредственно писали части 3-6 статьи 10 "споткнулись" на формулировках. Общая структура формулировок была взята из ФЗ "О порядке предоставления военного и гражданского персонала…", однако список сведений, которые должен предоставить президент в СФ был сокращен. Оставили требование к президенту предоставить в СФ сведения о районе действия, общей численности, сроке пребывания и условиях вывода (часть 5 статьи 10). 

Какими бы неуместными не были эти требования (скоро они будут сняты - за это уже проголосовала Госдума), но на момент принятия Постановления СФ они имели силу закона. Значит, запрашивая согласие СФ на использование формирований ВС за рубежом, президент должен был указать район действия этих формирований, их общую численность, срок пребывания и условия вывода. Постановления СФ содержит указание только на срок и условия вывода ("на период до решения задач устранения угрозы осуществления террористических актов против граждан РФ"). Нет ни указания района действия, ни численности.

Таким образом, Постановление СФ принято с нарушением порядка предусмотренного частью 5 статьи 10 ФЗ "О противодействии терроризму". На этом основании законность Постановления может быть подвергнута сомнению (если не сейчас, то в будущем). А стало быть, может быть поставлена под сомнение и законность тех решений, которые президент примет на основе этого Постановления. Какие последствия это будет иметь для тех, кто будет отдавать приказы и исполнять их (на основе юридически нечистого Постановления СФ) вопрос открытый.

Третье. После того, как президент заявил о необходимости найти убийц российских дипломатов, создалось мнение, что президент запросил согласие СФ на использование формирований ВС за рубежом для операции возмездия: по крайней мере, в том числе для таких операций. Однако в нынешнем виде Постановление СФ не разрешает использовать формирования ВС для операций возмездия.

В названии Постановления, а также в пункте 1, четко сказано: "использование […] в целях предотвращения (выд. Сафранчуком) международной террористической деятельности". На основе Постановления можно использовать формирования ВС только для предотвращения, но не для операций возмездия. Конечно, можно каждую операцию возмездия называть предотвращением. Тем не менее, операции возмездия с такими формулировками Постановления СФ могут быть признаны незаконными. А их исполнители тогда окажутся у себя же дома исполнителями незаконных приказов.

Формулировка "пресечение международное террористической деятельности" взята авторами Постановления из ФЗ "О противодействию терроризму" (статьи 6 и 10), который разрешает использовать формирования ВС вне территории РФ для "пресечения международной террористической деятельности". Если строго следовать формулировкам этого закона, то операции возмездия, проводимые за границей силами формирований ВС, не могут быть законными.

Однако все не так просто. В тех поправках, которые Госдума 5 июля с.г. приняла в ФЗ "О Федеральной службе безопасности" (ст. 9.1 и пункт б.2 статьи 13) и в ФЗ "О противодействии терроризму" (пункт 3 части 1 статьи 5) тоже говорится о возможности использовать за границей формирования ВС и подразделения специального назначения (органов федеральной службы безопасности). Но там использованы другие формулировки. Наиболее удачной представляется формулировка из статьи 9.1 ФЗ "О Федеральной службе безопасности" (принята Госдумой 5 июля с.г.): использование подразделений специального назначения органов федеральной службы безопасности возможно "… против террористов и (или) их баз". Это дает основание и для операций возмездия, и для операций по предотвращению террористической деятельности. Распространение этой формулировки, когда это необходимо применительно к спецподразделениям ФСБ, а когда необходимо к формированиям ВС, на другие законы позволило бы сделать правовую базу контртеррористических операций за рубежом более четкой и понятной, снять не нужные (или даже опасные) противоречия в формулировках. Для этого надо формулировку "против террористов и (или) их баз" использовать в статьях 5, 6 и 10 ФЗ "О противодействии терроризму", а также в рассматриваемом Постановлении СФ. Только тогда можно будет сказать, что операции возмездия за рубежом силами формирований ВС проводятся в соответствии с российским законодательством.

Четвертое. В Постановлении СФ использован термин "международная террористическая деятельность". Этот термин взят из статей 6 и 10 ФЗ "О противодействии терроризму". Проблема в том, что в статье 3 ФЗ "О противодействии терроризму", где даны определения всем основным понятиям, используемым в законе, этого термина нет. В результате не ясно - "международная террористическая деятельность" это действия, совершаемые за пределами РФ, но связанные с проведением террористической деятельности в РФ? Или это в том числе и действия, совершаемые за пределами РФ и не связанные с террористической деятельностью на территории РФ или против ее граждан (например, подготовка терактов в США, Израиле, Индонезии и т.д.)? Поскольку термин "международная террористическая деятельность" никак не расшифрован, то можно его понимать и во втором приведенном значении (как производное от понятия "международный терроризм"). Но при такой трактовке получится, что статьи 6 и 10 ФЗ "О противодействии терроризму" разрешают использовать формирования ВС для предотвращения терактов за рубежом, никак не связанных с российскими гражданами. Вряд ли это на самом деле имели в виду.

Рассматриваемое Постановление СФ вроде бы прояснило вопрос. В пункте 1 Постановления говорится о "международной террористической деятельности против РФ либо против граждан РФ…" Получается, что на основе этого Постановления формирования ВС должны предотвращать террористическую деятельность, готовящуюся за рубежом, но которая должна состояться в РФ, а также террористическую деятельность против российских граждан за рубежом. В пункте 1 Постановления использованы удачные формулировки, которые, по всей видимости, адекватно отражают замысел авторов.

Однако в пункте 3 Постановления говорится, что оно действует "на период решения задач устранения угрозы осуществления за пределами территории РФ террористических актов против РФ либо против граждан РФ". Такое впечатление, что пункт 3 писали совсем другие авторы. Вместо термина из названия и из пункта 1 "международная террористическая деятельность" вдруг возникает "террористический акт". Но главное из формулировок пункта 3 получается, что Постановление остается в силе только пока будет угроза терактов за пределами РФ против РФ (надо понимать, что и против объектов, принадлежащих РФ - посольства и т.д.) или ее граждан. Деятельность за пределами РФ по подготовке теракта на территории РФ (например, финансирование, предоставление инструкций и т.д.) - все это не вписывается в формулировки пункта 3, хотя полностью покрывается формулировками пункта 1 Постановления. В общем, пункт 1 и 3 не согласованы.

Снять описанные терминологические проблемы можно, если в статье 3 ФЗ "О противодействии терроризму" дать определение понятию "международная террористическая деятельность". Наиболее удачным, наверное, будет определение, которое бы фиксировало, что это действия, осуществляемые за пределами РФ, в интересах террористической  деятельности на территории РФ и (или) за пределами РФ против объектов, принадлежащих РФ, и граждан РФ. По сути именно это имеется в виду в пункте 1 Постановления СФ. Кроме этого, необходимо согласовать пункты 1 и 3 Постановления СФ.

Поправки в законы, одобренные Госдумой 5 июля 2006 г.

Из тех поправок, которые относятся к вопросу использования российских сил и средств для контртеррорестической деятельности за рубежом, есть те, которые вполне очевидны и просто исправляют прежние ошибки. Это отмена части 5 статьи 10 ФЗ "О противодействии терроризму".

Две поправки внесены в ФЗ "О федеральной службе безопасности". Одна (статья 9.1) устанавливает, что решение об использовании спецподразделений ФСБ за пределами РФ принимает президент. Вторая (пункт б.2 статьи 13) собственно дает ФСБ право проводить спецоперации за рубежом. Формулировки, которые использованы для оформления этих изменений вполне удачные.

Однако принимаемая поправка в ФЗ "О противодействии терроризму" вызывает вопросы. Статья 5 дополняется пунктом 3, который наделяет президента правом принимать решения "об использовании за пределами территории РФ формирований ВС и подразделений специального назначения…"

По правилам русского языка это надо понимать так, что президент получает право использовать за рубежом не только формирования ВС и спецназ федеральной службы безопасности, но и спецназ органов правопорядка. Возникает вопрос - а имели ли это в виду? Неужели президент, действительно, собирается использовать за рубежом не только спецподразделения в составе ВС и ФСБ, но и спецназ МВД и ВВ? Если это так, то в документы, регламентирующие деятельность спецподразделений органов правопорядка, надо вносить соответствующие изменения: как были внесены изменения в ФЗ "О федеральной службы безопасности". Судя потому, что такие изменения не вносятся, использовать за рубежом спецназ органов правопорядка никто не собирается. Но тогда надо исправить ошибку и привести формулировку пункта 3 статьи 5 ФЗ "О противодействии терроризму" в соответствие с правилами русского языка: например, "….об использовании за пределами территории РФ формирований ВС и подразделений специального назначения органов федеральной службы безопасности". 

Выводы

Автор сознательно оставляет в стороне спор о том, в принципе нужно ли проводить контртеррористические операции за рубежом, совершать акции возмездия, должны ли быть ограничения в этой области или спецслужбы могут делать все, что сочтут целесообразным и что им разрешит президент. Автор не намерен скрывать свою точку зрения: я против операции возмездия в виде внесудебных расправ, я "за" законодательные ограничения на масштаб и способы проведения контртеррористических операций за рубежом. Но очевидно, моя точка зрения по этому вопросу в абсолютном меньшинстве. Сейчас бессмысленно спорить по этому поводу.

Дело в другом. Если уж принимается политическое решение и под него подводится юридическая база, то делать это нужно очень качественно. Автор пытался показать, что в вопросе контртеррористических операций за рубежом политические задачи крайне неудачно переводятся в юридические формулировки. Это опасно. В конечном счете, эти ошибки могут быть оплачены человеческими судьбами.

Неужели президент не имел полномочий, которые теперь получил законодательно? Пункта 2 статьи 61, пункта 2 статьи 80 и пункта 1 статьи 87 Конституции достаточно президенту, чтобы своими указами  санкционировать использование спецназа ФСБ для операций за рубежом. Максимум, что требовалось это внести изменения в ФЗ "О ФСБ" (добавив пункт б.2 и статью 13). И все. Статья 9.1 в ФЗ "О ФСБ" и пункт 3 статьи 5 ФЗ "О противодействии терроризму" излишни и не нужны. Чтобы для тех же целей использовать формирования ВС (в том числе ГРУ) необходимо было получить согласие СФ, предварительно отменив часть 5 статьи 10 ФЗ "О противодействии терроризму" (чего сделано не было).

В общем можно было пойти простым путем, но выбрали более сложный. Представители законодательной власти и ветераны спецподразделений говорят о том, что с законом надежней. Исполнителей (будем прямо говорить, очень противоречивых заданий, отношение к которым со временем может поменяться) надо обезопасить. Лучше, чтобы они действовали не по указам, а по закону. Пусть будет так.

Но проблема в том, что задача эта - обезопасить исполнителей - не решена. СФ, приняв Постановление в его нынешнем виде, не то что не обезопасил сотрудников, наоборот - создал новые юридические риски.

Советский опыт тайных и явных военных миссий за рубежом так и не научил людей, обличенных властью, принимать юридически безупречные решения, чтобы не подставлять тех, кто честно выполняет приказы. Вернее, желание это сделать появилось (большой плюс), но техника исполнения подвела.