PR против анализа в борьбе с террором

Андрей Солдатов, Ирина Бороган / опубликовано в журнале "Большая политика" в рамках совместного проекта /

Казалось бы, терроризм достаточно серьезная угроза, чтобы стимулировать государство на интеллектуальную деятельность. Ведь важно не только выяснить, кто такие террористы, но и понять, как активизировать само государство для борьбы с этим врагом.

Если в США и Великобритании основную часть аналитики готовят в независимых мозговых трестах, то в России исследования в области терроризма до сих пор протекают за завесой секретности. И за   ней, похоже, находится пустота.

Негосударственные мозговые центры

Ни одного серьезного независимого исследовательского центра, занимающегося проблемами борьбы с терроризмом, в России так и не появилось.

В 90-е годы безопасность в наших мозговых центрах рассматривали исходя из двух задач (часто пересекающихся) - это изучение потенциального противника, то есть США, и желание самих Соединенных Штатов обезопасить себя от распространения нашего ядерного оружия. Западные фонды многие годы финансировали проведение семинаров, круглых столов и конференций исключительно для приручения российского генерала с ядерной кнопкой.

В результате круг независимых экспертов в области безопасности составили бывшие военные, разбирающиеся в ядерном оружии, и академисты-международники, в основном из двух организаций - Института США и Канады и Института Мировой экономики и международных отношений (ИМЭМО).

Сотрудники обоих институтов, в свою очередь, составили костяк экспертов в ПИР-Центре, Институте стратегических оценок, Московском Центре Карнеги, Совета по внешней и  оборонной политике (СВОП) и т.п. Кроме того, в самом ИМЭМО, например, сегодня существует Центр международной безопасности, который возглавляет член научного совета Московского центра Карнеги Алексей Арбатов.

Естественно, борьба с терроризмом при этом остается факультативной темой, которая по инерции обсуждается точно также, как проблемы ядерной безопасности: в русле выработки подходов к международным соглашениям, деятельности таких институтов как НАТО и ООН. То есть идет неспешное, рассчитанное на десятилетия обсуждение концепций и доктрин.

С другой стороны, появились несколько фондов, созданных бывшими генералами спецслужб и МВД (например, "Всемирный антикриминальный и антитеррористический форум" экс-министра  внутренних дел Анатолия Куликова), в которых окопались бывшие сотрудники еще КГБ СССР. Не стоит забывать, что последние 10 лет увольняющиеся из ФСБ офицеры предпочитают не предоставлять обществу экспертные навыки, как во всем мире, а продавать свои связи (а такой бизнес любит тишину). В результате на рынке экспертных оценок остаются ветераны советской госбезопасности, которые на этом безрыбье из специалистов по холодной войне превратились в экспертов по терроризму, продолжая при этом рассуждать в понятиях в лучшем случае 80-х гг.

Зато государственные "фабрики мысли" в области безопасности оказались в гораздо лучшем положении.

Аналитика в спецслужбах

Аналитикам в погонах очень помог миф о необыкновенных аналитических возможностях КГБ СССР. На самом деле, первая аналитическая структура появилась в центральном аппарате КГБ лишь в 1989 году, когда было создано Аналитическое управление Комитета госбезопасности. Некоторым предшественником этой структуры можно считать лишь созданную в 1960-м при председателе КГБ группу "по изучению и обобщению опыта работы органов госбезопасности и данных о противнике", правда, просуществовала она недолго. Поэтому до 1989 года данные, добываемые КГБ, поступали в различные отделы ЦК, и только там делались аналитические выкладки. Похоже, подобная система была придумана, чтобы сохранить контроль ЦК над КГБ. Поэтому, кстати, еще в 1967 году для аналитической работы при председателе КГБ Андропове была создана Группа консультантов, в которую входили Г. Шахназаров, А. Бовин, Г. Арбатов, то есть люди, далекие от КГБ, и никогда в этой структуре не служившие.

Миф об аналитиках КГБ возник только после крушения Советского Союза. Видимо, этому способствовали как фильмы по романам Юлиана Семенова, смотревшиеся с понятной ностальгией, так и мемуары бывших генералов Комитета, в которых создавался образ проницательного ведомства, предупреждавшего ЦК о развале страны, да только к нему не прислушались.

В ФСБ учли ошибки предшественника. В мае 1991 года на базе Аналитического управления КГБ было образовано Информационно-аналитическое управление ФСБ, впоследствии Департамент анализа, прогноза и стратегического планирования ФСБ. Усилению роли этого департамента помогло то, что с 1998 по 1999 год его возглавлял Сергей Иванов, ныне министр обороны России. После реформы ФСБ 2004 года Департамент был переименован в Службу, которую в настоящее время возглавляет Виктор Комогоров. При этом в отличие от КГБ, структура Службы включает в себя в том числе группу оперативного информирования (ГОИ), где готовят сводки для президента. Таким образом, впервые в истории нашей контрразведки органам дали возможность создать самостоятельный аналитический аппарат, выкладки которого прямо влияют на принятие решений.

Кроме этой службы, за аналитику в ФСБ отвечает Академия Федеральной службы безопасности (возглавляет Валентин Власов). Отдельный исследовательский аппарат создан в Антитеррористическом центре СНГ. Правда, этот центр находится под полным контролем ФСБ, и его Научно-экспертный совет возглавляет Виктор Петрищев, также офицер ФСБ.

Владимир Шульц

Между тем, даже те государственные исследовательские центры по проблемам безопасности, которые официально не связаны со спецслужбами, не могут похвастаться такой независимостью. Так в 1992 году был создан Российский институт стратегических исследований (РИСИ), который возглавляет Евгений Кожокин. Эту структуру многие связывают со Службой внешней разведки. А в 2004 году появился Центр исследований проблем безопасности РАН. Его возглавил бывший статс-секретарь ФСБ Владимир Шульц, получивший должность заместителя президента РАН, результате чего в центре оказались его бывшие коллеги.

Таким образом, в Кремле решили, что мозговых центров при спецслужбах вполне достаточно для выработки стратегии и тактики в борьбе с терроризмом.

Качество продукции

Это в США корпорация RAND готовит для разведсообщества доклады по улучшению системы обмена разведданными по террористам между спецслужбами и правоохранительными органами. В России ни одному генералу из спецслужб не придет в голову заказать исследование по реформированию, например, ФСБ, негосударственному институту. При этом аналитическая работа спецслужб, в основном, остается под грифом, и обществу отказано в праве оценивать качество этой работы.

Впрочем, это еще полбеды. Видимо исходя из той же секретности, наши спецслужбы строго соблюдает еще один принцип - никто не должен знать, чем занят его сосед. В результате, как признавались нам сотрудники Академии ФСБ, в этом заведении нет даже единого центра учета исследовательских работ, выпускаемых ее преподавателями.

Еще интересней складывается судьба Центра изучения проблем безопасности РАН. За два года его существования не известно ни об одной работе, подготовленной сотрудниками Центра. Кроме того, ни один его сотрудник не вошел даже в экспертный совет Комитета ГД по безопасности, хотя где еще обмениваться идеями о реформировании спецслужб, как не в профильном комитете парламента.

Из этого ряда выделяется лишь одна госструктура - Российский институт стратегических исследований, но его деятельность ориентирована в основном на изучение ситуации в других странах. 

Между тем, влиятельность как негосударственных, так и государственных мозговых трестов в области спецслужб и борьбы с терроризмом близка к   нулю. К примеру, самый обсуждаемый за последние два года законопроект "О противодействии терроризму", принятый в марте этого года, разрабатывался не в Комитете по безопасности ГД, а в структурах ФСБ, и был принят без таких излишеств как независимая экспертиза.

Впрочем, нашлись в госструктурах люди, придумавшие использовать   мозговые центры в области безопасности   в других целях.

Пропаганда: в стране и за пределами

С 11 по 15 октября 2005 года в Великобритании побывала представительная делегация: руководитель Регионального оперативного штаба (РОШ) Аркадий Еделев, начальник Управления по борьбе с политическим экстремизмом и терроризмом ФСБ Михаил Белоусов, начальник Главного управления МВД по ЮФО Михаил Паньков, заместитель полпреда президента в ЮФО Николай Федоряк, глава УФСБ по Чечне Теймураз Калоев, начальник департамента аппарата Совбеза Евгений Никитенко и т .д.

Российских силовиков приняли на серьезном уровне: с ними встретились даже представители так называемой группы COBRA (Cabinet Office Briefing Room A), состоящей из руководителей британских спецслужб. Несмотря на то, что во время визита случилось нападение боевиков на Нальчик, ни россиян, которые возглавляют антитеррористические ведомства как раз этого региона, ни организаторов визита это не смутило.

Главным событием визита стал круглый стол, организованный администрацией Президента РФ и РИА Новости, а также влиятельным Международным институтом стратегических исследований - одним из крупнейших профильных мозговых трестов англосаксонского мира.

Между тем, по рассказам побывавших на мероприятии британских журналистов, никакого обмена идеями на круглом столе не произошло: российские генералы по бумажке зачитывали скучные речи, фактически не отвечая на вопросы из зала. Однако в данном случае круглый стол под эгидой знаменитого мозгового треста выступал не более чем прикрытием крупнейшей пиар-акции российских силовиков. Ведь наши генералы вылетели в Лондон после визита в Великобританию Владимира Путина, и должны были продемонстрировать укрепление контактов между спецслужбами двух стран в борьбе с террором. Демонстрацией все и ограничилось. Однако пиар-эффект был достигнут. В результате инструментарий мозговых центров - круглые столы и конференции по проблемам борьбы с терроризмом -- стали использовать как еще одно средство пропаганды.

Эту тактику стали использовать и за пределами страны. 31 марта 2006 года в Нью-Дели прошел круглый стол, организованный Российским центром по науке и культуре. На нем выступили генерал-майор ФСБ Александр Машкин, заместитель директора департамента информации и печати МИД   Владимир Иванов, наш посол в Индии, бывший шеф внешней разведки Вячеслав Трубников и индийские силовики. Похоже, все было организовано только для того, чтобы заявить: Россия выдвинет новые инициативы по борьбе с терроризмом в рамках "Большой восьмерки", при этом Индия и Россия "призывают мир отказаться от двойных стандартов в борьбе с терроризмом". Понятно, какие цели преследовали организаторы, непонятно, при чем тут такая форма, как круглый стол, где предполагается дискуссия, а не обмен заявлениями в духе "ТАСС уполномочен заявить".

Между тем, таких мероприятий становится все больше. И вот 4-5 мая в Минске прошла выездная сессия Международного антитеррористического медиафорума, созданного в 2004 году под эгидой Организации Договора о коллективной безопасности (Президент форума - Виталий Третьяков). На сессии Генсек ОДКБ Николай Бордюжа прямо заявил, что примером вмешательства во внутренние дела с применением медиа-технологий является информационная кампания против Беларуси, подчеркнув, что на повестке дня "постановка заслона всем подобным деструктивным процессам". Так Россия ненавязчиво подтвердила свою поддержку Лукашенко. Правда, при чем тут терроризм, осталось неясным.

В результате такого использования мозговых центров в Кремле, видимо,

решили, что по-другому и не бывает, и иностранцы в таких организациях тоже занимаются исключительно пиаром. Ничем другим нельзя объяснить истеричное возмущение проведенным в апреле этого года Jamestown Foundation вполне рядовым семинаром "Кавказский фронт Садуллаева: перспективы нового Нальчика". Сначала ОРТ, а потом и МИД России обвинили фонд в предоставлении "трибуны для призывов к проведению новых терактов", что "противоречит обязательствам США в сфере борьбы с терроризмом".

Ожидаемый результат

С июля 2004 года российские силовые ведомства, отвечающие за борьбу с терроризмом, беспрерывно реформируют. Сначала три месяца переделывали структуру Федеральной службы безопасности, потом меняли систему ответственных за борьбу в отдельно взятом Южном Федеральном округе, а впоследствии принимали новый базовый закон "О противодействии терроризму" и создавали новое ведомство - Национальный антитеррористический комитет (НАК). Официально считается, что законопроекты для всех этих реформ проходили через профильные комитет по безопасности Госдумы и комитет по обороне и безопасности Совета Федерации, где они подвергались обсуждению и корректировке. Как мы знаем, состав этих комитетов за два года практически не изменился - там продолжают сидеть те же люди, что сидели в 2004 году. При этом их нельзя обвинить в непрофессионализме: впервые комитет по безопасности ГД состоит из такого количества бывших сотрудников спецслужб и возглавляется бывшим замминистра внутренних дел. Однако, как известно, в результате реформы, породившей НАК, последние полтора года реформ были перечеркнуты. В июле 2004 года ФСБ передала ответственность за противодействие террористам Внутренним войскам, а после создания НАК в марте 2006 года вновь вернула себе эту функцию. Большую непоследовательность сложно представить, но это никого не удивило. И никто даже не попытался объяснить, почему старое решение было неправильным, а новое - лучше. Все же понимают, что шла борьба ведомств, и, как всегда, с переменным успехом.

Поскольку всех это положение устраивает, то интеллектуальная деятельность в этой области, видимо, так и будет ограничиваться пиар-обслуживанием интриг силовиков. Вплоть до нового теракта, который руководство наших спецслужб на этот раз встретит где-нибудь в Нью-Йорке или Париже. Ведь надо же улучшать российский имидж за рубежом.

Иван Сафранчук, директор московского представительства Центра оборонной информации США:

- Нельзя сказать, что в России совсем не сложилась сеть неправительственных "мозговых центров" по вопросам безопасности. Они есть, но их, конечно, меньше чем в США. Причина одна - в России "мозговые центры" не нужны так, как они нужны в США.

Просто в России и в США разные приоритеты в принятии решений по вопросам безопасности. Российская система ориентирована на то, чтобы не подпустить к принятию решений чужаков (или врагов), плюс на то, чтобы чужаки и враги как можно дольше о решении не знали, а то контрмеры примут. Для такой системы секретность просто необходима. В США приоритет - это качество решения, поэтому нужна максимальная экспертиза, в том числе и внешняя.

Соответственно, Россия и США по-разному решают дилемму "качество решения или секретность". США готовы жертвовать секретностью ради качества решений. Россия, наоборот, готова жертвовать качеством решений ради секретности.

Почему Россия делает именно такой выбор? Нынешнее поколение людей, принимающих решения по вопросам обороны и безопасности, никогда не жили в условиях дилеммы между качеством решений и секретностью. Скорее, им кажется, все ровно наоборот - чем больше секретности, тем качественнее решения. У них действительно такой опыт. В СССР правительство по разным причинам могло забирать к себе все лучшие мозги: долгое время внутри системы (в ВПК, в спецслужбах и т.д.) мозги были лучше, чем вне системы. Пусть не обижаются диссиденты (это правило, из него, конечно, были исключения). Правда, даже при почти неограниченной возможности отбирать лучших качество стратегических и тактических решений все равно падало. Лучших отобрали, но они не работают эффективно, когда нет интеллектуальной свободы.

Сейчас российские власти продолжают жить так, будто секретность как минимум не мешает, а возможно и помогает принимать качественные решения. При этом в тех областях, где российское правительство готово признать, что оно не всегда и не лучше всех знает, оно начинает привлекать внешнюю экспертизу. Например, в области экономики и финансов. В результате по этим вопросам есть определенная открытость и,  как следствие, начинается обмен кадрами между госорганами, "мозговыми центрами" и бизнесом. А вот в области безопасности, обороны и внешней политики такого почти нет. Поэтому основной кадровый резерв для "мозговых центров" в этих областях журналисты. Поэтому и воспринимают неправительственные "мозговые центры" скорее как вид журналистики, поэтому и заказ есть на PR, а не на аналитику.

В США расцвет "мозговых центров" - это вторая половина 20-го века. Потому что резко возросло количество вопросов, по которым надо принимать решения. Конгресс должен следить за правительством (держать его под контролем), поэтому конгресс по определению не может верить только правительственным экспертам, нужна была внешняя экспертиза. Схематично это выглядит так: правительство просит конгресс профинансировать те или иные программы в области безопасности (а конгресс принимает решения по бюджету с высокой степенью детализации: не просто на безопасность или оборону столько-то, а конкретно - на какие программы, на какое оружие, в каком количестве и т.д.). Конгресс спрашивает - зачем нужны именно эти программы, почему именно это оружие правительство хочет купить. Правительственные чиновники отвечают, но конгресс воспринимает их как сторону заинтересованную, ведь их ведомство просит деньги, поэтому конгресс еще и внешних экспертов спрашивает - а вы что по поводу этого думаете?

В России таких предпосылок для развития "мозговых центров" нет. Власть считает, что секретность не мешает, а помогает принимать качественные решения. Парламент, который мог бы быть катализатором развития "мозговых центров", на самом деле в них не нуждается.  Российский парламент утверждает бюджет в очень общих категориях без деталей: как именно потратить деньги на оборону или безопасность, решает опять же правительство. Поэтому для реализации тех полномочий, которые у парламента есть, ему почти не нужна внешняя экспертиза.

В российской системе принятия решений нет серьезной роли для "мозговых центров". Поэтому очень немногим из них удается найти свою нишу. Это либо "внешние", но "свои" (проверенные, надежные) аналитики, которые нужны частично для того, чтобы привнести новую экспертизу, но в значительной степени для того, чтобы как бы  извне поддержать внутреннюю экспертизу. Либо издательская деятельность и/или организация конференций, плюс PR.

Владимир Рубанов, руководитель Аналитического управления КГБ СССР в 1991—1992 г,  замсекретаря Совета безопасности РФ в 1993—1996 гг., член президиума Совета по внешней и оборонной политике (СВОП):

- В советские времена наши аналитические структуры были довольно мощными и владели необходимым набором современных технических средств. Первыми, кто применил ЭВМ в обработке социальной информации, были спецслужбы. В тот период времени в стране не было социологических служб, и представления государственного руководства о состоянии общества в значительной мере формировались по закрытым докладам органов КГБ. Для сбора информации использовались встречи с населением, обращения граждан, анализ прессы, негласные сотрудники. И мы могли спокойно делать неприятные выводы для власти. Другое дело, что справки, которые мы писали, часто игнорировались.

В России таких структур по масштабу и влиянию, как RAND, просто нет. Многие полагают его аналогом в России СВОП. Но он был создан не как "мозговой центр", а, скорее, как клуб, который взял на себя функцию консолидации интеллектуалов из разных сфер, которая раньше реализовывалась ЦК КПСС с идеологической подоплекой. СВОП появился как площадка для контактов политиков, ученых, военных, дипломатов, журналистов, бизнесменов, государственных и общественных деятелей. Так что СВОП - это не профессиональная аналитическая структура, подобная RAND.

Поскольку СВОП не имеет единого заказчика и вообще не увлекается заказными исследованиями, то главным продуктом его деятельности является выработка общей точки зрения, господствующей в интеллектуальной среде. Вырабатывается она очень тяжело, в силу чего по многим вопросам СВОП не может высказать единую позицию его членов.

Но я не стал бы преувеличивать значения профессиональных "мозговых центров", хотя и признаю их безусловную необходимость. Единая точка сбора и обработки многообразной информации нужна. Что же касается качества интеллектуального продукта, то тут многое зависит от заказчика.

Если власть действительно хочет видеть и решать трудные проблемы, критически оценивать и проверять свои взгляды, то она должна пойти на откровенное сотрудничество с экспертным сообществом.

Сегодня в России существует проблема взаимоотношений экспертного сообщества с властью. Причина - в распространенности среди чиновничества мнения о том, что жизнь на самом деле намного проще, чем ее рисуют "эти умники". Существующий у власти спрос на простые решения сложных проблем сродни поиску чуда. Но уважающие себя и ответственные за свои советы аналитики на это не идут. По этой причине место серьезных аналитических структур занимают лица без должных профессиональных знаний, именуемые себя "политологами" и готовые исполнить любой заказ любого заказчика для "освоения" бюджетных денег. Очевидно и засилье пиарщиков в интеллектуальной сфере. Потому что многие исходят из того, что если реальность обществу неприятна, а положение вещей трудно исправить, то нужно просто изменить отношение людей к этой реальности. Это же легче, чем решить проблему.

Так что основную проблему "мозговых центров" я вижу не в их отсутствии как оформленных структур, а в отсутствии спроса на квалифицированное экспертное знание.

Справка: что такое RAND

Корпорация RAND - американский стратегический центр и первая в мире организация, которую стали называть "фабрикой мысли" (think tank). "Проект RAND" (переросший затем в RAND Corp.) был основан в конце 1945 года семью генералами армии США в структуре авиационной компании Douglas в Санта-Монике (Калифорния) в целях обеспечения национальной безопасности США. В мае 1948 года RAND отделился от компании Douglas и стал независимой аналитической структурой. С тех пор миссия RAND - способствовать определению политического курса и принятию решений. Одной из основных задач RAND остается обеспечение национальной безопасности США путем проведения исследований и анализа наиболее острых проблем в этой сфере. RAND тесно сотрудничает с Департаментом обороны. Например, в марте 2004 года сотрудники RAND, возглавляемые Грегори Тревертоном, бывшим заместителем председателя Национального совета по разведке, а ныне аналитиком корпорации, по заказу Пентагона подготовили доклад "Координация войны с терроризмом", который был посвящен вопросам  организации "координационного процесса" в системе исполнительной власти в области борьбы с терроризмом.

Президент корпорации RAND - Джеймс Томсон. В организации работает около 1400 сотрудников, среди которых много известных ученых и исследователей.