ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО и СПЕЦИАЛЬНЫЕ ТЕХНИЧЕСКИЕ СРЕДСТВА негласного получения информации Юрий Громов, Владимир Анчуков Специализированный Деловой Центр по информационной безопасности и специальным техническим средствам Нормативно-правовая база определяет рамки рынка специальных технических средств негласного получения информации, используемых для оперативно-розыскной деятельности (ОРД) уполномоченными государственными структурами. Между тем, существует необходимость упорядочения законодательства для легитимного удовлетворения потребностей в подобной технике в других разрешенных по закону видах деятельности, требующих проведения расследования и дознания методами негласного наблюдения. Оперативно-розыскная деятельность, как специфическая, социально полезная и необходимая форма осуществления в обществе функций расследования и дознания уполномоченными на эту деятельность законом структурами или учреждениями, существует с незапамятных времен. Как правило, она бывает закреплена той или иной совокупностью законодательных положений. В настоящее время мы переживаем обновление государственного регламентирования ОРД. В последнее десятилетие в России принят ряд законодательных актов, регулирующих эту деятельность применительно к новым общественным условиям. Наиболее существенным из них является Федеральный Закон Российской Федерации от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». В ст.6 (Глава II) данного Закона содержится перечень оперативно-розыскных мероприятий, которые в совокупности определяют три основных метода сбора необходимой информации, а именно: 1. Гласные формы получения информации (опрос, привлечение экспертов, обследования и т.д.); 2. Проведение активных побуждающих действий (контролируемые поставки, оперативный эксперимент и т.д.); 3. Негласное наблюдение. Состояние законодательной и нормативной базы, регулирующей на сегодняшний день деятельность по получению информации путем осуществления негласного наблюдения с использованием для этих целей средств специальной техники, и является предметом рассмотрения в данной статье. Для понимания направленности принятых законодательных актов целесообразно охарактеризовать процессы, происходившие до выхода в 1995 г. Закона «Об оперативно-розыскной деятельности». В советский период все силы и средства, равно как и производственные мощности, а также квалифицированные кадры, предназначенные для осуществления негласных методов получения информации с использованием средств специальной техники, были сосредоточены по существу в одной структуре — Комитете Государственной Безопасности, и, в гораздо меньшей степени, в подразделениях Министерства Внутренних Дел. Все другие звенья системы правоохранительных органов (включая и МВД — по наиболее острым видам таких мероприятий) пользовались этими возможностями, так сказать, «из рук» КГБ, на основе совместных приказов и инструкций, регламентирующих порядок мероприятий негласного наблюдения. Несмотря на то, что правовое регулирование порядка использования специальных технических средств негласного получения информации в оперативно-розыскной деятельности осуществлялось на уровне внутриведомственных инструкций, контроль за обоснованностью проведения таких мероприятий был чрезвычайно жестким и вероятность появления или применения подобной техники вне рамок существующего порядка была исчезающе мала. Положение коренным образом изменилось во второй половине 80-х — начале 90-х годов: более точную временную границу этих процессов провести сложно. Во всяком случае, бурные политические и экономические изменения на территории Советского Союза, с одной стороны, привели к резкому ослаблению контрольных функций государственных органов, с другой стороны, активно развивающийся негосударственный сектор экономики, включая формирование мощных теневых структур, востребовал для своих нужд в числе прочего и так называемую «технику промышленного шпионажа», которая на первых порах активно ввозилась из-за границы, а затем стала производиться и внутри страны. Так, например, по данным Управления радиоэлектронной безопасности МВД РФ, только одна выявленная разовая поставка из-за границы специальных технических средств в 1996 году составляла 1157 единиц техники на сумму почти 2 млн. долларов. Широкое использование в конкурентной борьбе таких методов, как негласное получение информации с помощью специальной техники, в свою очередь, вызвало к жизни целую отрасль по производству противодействующего специального вооружения, тем более что нормативная, методическая и техническая база этой отрасли не только существовала ранее, но и носила менее закрытый характер, так как внедрялась на режимных предприятиях в целях противодействия техническим разведкам стран потенциального противника. Таким образом, в начале 90-х годов в стране сформировался и набрал обороты неконтролируемый рынок специальных технических средств, производство и применение которых ранее было исключительно прерогативой государства. Естественно, что в условиях динамично изменяющегося общества формирование нормативно-правовой основы для любой сферы общественных отношений обречено на отставание, хотя бы уже потому, что необходимо время на осмысление процессов и создание базовых законодательных актов. Тем не менее, сейчас такая основа в целом уже сформирована и целесообразно оценить ее действенность и эффективность. Применительно к рассматриваемому вопросу, используя традиционный для комментария подход к классификации источников правового регулирования, их можно условно разделить на 4 группы. К первой группе относятся основополагающие фундаментальные источники универсального характера. Это прежде всего Конституция и те ее положения, которые касаются прав и свобод человека и гражданина (гл. I и II), а также ряд извлечений из Уголовного Кодекса РФ, Гражданского Кодекса (ч. I и II) и действующего на сегодня Кодекса РСФСР об административных нарушениях. В этих документах указаны возможные ограничения прав и свобод человека и гражданина, сформулированы общие порядки и правила, включая оперативно-розыскную деятельность с применением специальной техники, а также возможные модели противоправной деятельности, связанной с нарушением этих правил. Вторую группу нормативно-правовых актов составляет собственно оперативно-розыскное Законодательство и Законы, регулирующие оборот специальных технических средств. Помимо «Закона об оперативно-розыскной деятельности», в котором не только определен перечень оперативно-розыскных мероприятий, но указаны и субъекты этого закона — правоохранительные органы, осуществляющие такие мероприятия, к этой группе относятся: • Законы Российской Федерации, определяющие основные направления деятельности правоохранительных органов, имеющих право на осуществление оперативно-розыскных мероприятий: «О милиции», «О федеральных органах налоговой полиции», «О внешней разведке» и др., а также указы Президента, которыми утверждены Положения об этих органах. • Федеральный Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» от 11 марта 1992 года №2487. • Указ Президента РФ от 9 января 1996 года №21 «О мерах по упорядочению разработки, производства, реализации, приобретения в целях продажи, ввоза в Российскую Федерацию и вывоза за ее пределы, а также использования специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации». • Постановление Правительства РФ от 1 июля 1996 года №770, которым утверждено Положение о лицензировании видов деятельности, связанных с оборотом специальной техники для негласного получения информации (Постановление издано во исполнение Указа Президент РФ от 9 января 1996 года №21). Третью группу нормативно-правовых актов составляют акты законодательной и исполнительной власти, область правового регулирования которых пересекается с оперативно-розыскным законодательством, а также с установленным порядком оборота средств специальной техники, в связи с чем они также должны учитываться. К ним следует, в первую очередь, отнести Федеральные Законы «О безопасности», «О связи», «Об информации, информатизации и защите информации», «О государственной тайне», а также Указы Президента РФ «О мерах по соблюдению законности в области разработки, производства, реализации и эксплуатации шифровальных средств, а также предоставления услуг в области шифрования информации», «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера», Постановление Правительства РФ «О порядке изготовления, ввоза в Российскую Федерацию и использования на территории Российской Федерации радиоэлектронных средств (высокочастотных устройств)», «Об утверждении Положения о порядке контроля за вывозом из Российской Федерации товаров и технологий двойного назначения, экспорт которых контролируется». Наконец, четвертую группу нормативно-правовых актов, относящихся к рассматриваемой в данной статье теме, составляют подзаконные акты и другие исполнительно-распорядительные и регулирующие документы (приказы, указания, инструкции, порядки, ориентировки и прочее), которые изданы в пределах установленной компетенции различными надзорными органами и контролирующими ведомствами. В эту категорию входят, прежде всего, документы, издаваемые по указанным вопросам Федеральной Службой Безопасности России, на которую возложена реализация всего пакета требований, перечисленных в Указе Президента РФ от 9 января 1996 года №21, а также некоторые установления Федерального Агентства правительственной связи и информации, Гостехкомиссии, Госсвязьнадзора, судебных органов и прокуратуры, некоторые межведомственные документы. Весь этот внушительный, хотя, наверняка, и не полный перечень нормативно-правовых актов, за отдельными исключениями принятых и введенных в действие в 1992-1997 г.г., представляет определенные трудности в осмыслении как для производителей, поставщиков специальных технических средств негласного получения информации, так и для потребителей такой техники. Задачей данной статьи и является оценка тех возможностей, которые действующая на сегодняшний день разрешительно-регулирующая система создает для всех категорий заинтересованных физических и юридических лиц. Прежде всего приходится констатировать, что при всей внушительности пакета правовых актов данная нормативная база не обладает пока исчерпывающей полнотой и прозрачностью. Один из основных пробелов — несоотнесенность, «нестыковка» Закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (Закона об ОРД) и Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (Закона о ЧДОД). Как следует из ст.5 и 7 Закона о ЧДОД, изданного в 1992 году, перечень разрешенных этим Законом видов частной детективной и охранной деятельности является, по существу, частью перечня видов оперативно-розыскной деятельности. В том числе, с известными ограничениями, допускается возможность использования частными детективами, а, следовательно, и службами безопасности предприятий (см. ст.14) в этих мероприятиях специальной техники1. Однако Закон об ОРД, изданный в 1995 году, как бы «не замечает» этого обстоятельства. Более того, в ст.6 главы II Закона прямо указывается: «Запрещается проведение оперативно-розыскных мероприятий и использование специальных и иных технических средств, предназначенных (разработанных, приспособленных, запрограммированных) для негласного получения информации, не уполномоченными на то настоящим Федеральным Законом физическими и юридическими лицами». Отметим это противоречие и обратимся к другой стороне вопроса — реалиям рынка СТС. Как было сказано выше, в первой половине 90-х годов рынок технических изделий негласного получения информации, отчасти легальный, а в большей мере — нелегальный, уже существовал и «закрыть» его представляло значительные трудности. Расцвет возможностей этого рынка в Санкт-Петербурге продемонстрировала выставка «Охрана и безопасность’95», около половины участников которой экспонировали на своих стендах СТС отечественного и зарубежного происхождения. К этому времени необходимость безотлагательного восстановления контроля над ситуацией стала очевидна и законодателю. Указом Президента РФ от 9 января 1996 года №21 выдвигаются требования упорядочения оборота специальных технических средств негласного получения информации, начиная от разработки и кончая использованием. Процедура упорядочения должна обеспечиваться введением лицензирования всех видов деятельности, связанной с оборотом спецтехники, единой системой регистрации и сертификации самих изделий, а также контролем за законностью их использования. Однако, как Указ Президента РФ №21 — 96г., так и последовавшее за ним Постановление Правительства России от 1 июля 1996 года №770, которым утверждено и введено в действие «Положение о лицензировании деятельности физических и юридических лиц, не уполномоченных на осуществление оперативно-розыскной деятельности, связанной с разработкой, производством, реализацией, приобретением в целях продажи, ввоза в Российскую Федерацию и вывоза за ее пределы специальных технических средств, предназначенных (разработанных, приспособленных, запрограммированных) для негласного получения информации», а также утвержден Перечень видов таких технических средств, — содержат одно и то же условие, вытекающее из Закона об ОРД, а именно: легитимными потребителями указанной специальной техники считаются только правоохранительные органы, перечисленные в данном Законе, и никто больше. А между тем, самым массовым потребителем спецтехники, циркулирующей на открытом рынке, являлись и являются службы безопасности негосударственных структур, а отнюдь не правоохранительные органы, зажатые в тисках тощего федерального бюджета. У этих служб безопасности и других субъектов «Закона о частной детективной и охранной деятельности» существуют объективные потребности в использовании специальных технических средств при проведении внутренних расследований по сигналам о возможной утечке конфиденциальной информации. И поскольку Закон о ЧДОД позволяет подвести определенную правовую базу под использование как гласных, так и негласных методов наблюдения при обеспечении комплексных мер безопасности и охранных мероприятий — постольку специальные технические средства негласного получения информации продолжают оборачиваться вне контроля уполномоченных на то надзорных органов. В результате упорядочение и контроль оборота СТС НПИ, по существу, не распространены на одну из основных сфер применения специальной техники. Однако, этот оборот прямо и не разрешен законодательством, поэтому фактический спрос неизбежно удовлетворяется на черном рынке. Это —первое противоречие в нормативно-правовых актах, которое следовало бы устранить, не откладывая в долгий ящик, что, кстати говоря, одновременно облегчило бы для компетентных органов решение задачи пресечения незаконного оборота и использования этих технических средств. Одним из путей устранения этого «правового провала», по мнению многих специалистов, занимающихся данной проблемой, в том числе представителей структур ФСБ России, на которые возложена подготовка предложений по всему спектру вопросов, связанных со спецтехникой, могло бы быть введение в нормативные документы понятия «техника двойного назначения». Не разделяя утверждения о том, что введение такого понятия снимет вопрос о правах и полномочиях служб безопасности как субъектов оперативно-розыскного Законодательства, мы, тем не менее, считаем введение такого понятия назревшим и необходимым, но по другой причине. Уже на первых этапах формирования нормативно-правовой базы, связанной с оборотом и применением специальных технических средств негласного получения информации (СТС НПИ), возникла проблема классификации, т.е. отнесения либо не отнесения к данной категории конкретных образцов разрабатываемых, производимых, реализуемых, либо применяемых технических средств. Без единообразного механизма такого отнесения невозможна полноценная реализация процедуры лицензирования соответствующих видов деятельности, связанных с СТС, равно как и введение системы сертификации этой продукции. «Перечень», утвержденный Постановлением РФ №770 — 96г., этой проблемы не решает, так как представляет из себя, по существу, перечисление не столько категорий технических средств, сколько видов и форм негласной информации, в которых она существует или может быть представлена с помощью той или иной категории СТС2. Необходимость практического осуществления процесса лицензирования деятельности, связанной с разработкой, производством и реализацией во всех формах СТС НПИ, ранее всего возникшая в Москве и Санкт-Петербурге, привела к созданию в этих центрах лицензирования рабочих документов, входящих в комплект распорядительных и рекомендательных инструкций, а также различных вариантов пособий методического характера, применяемых для отнесения конкретной техники к специальным техническим средствам негласного получения информации. Специалистами Лицензионного Центра ФСБ РФ подготовлен документ, представляющий собой классификатор, с введением в ряд его позиций уточняющих признаков. Органом лицензирования в Санкт-Петербурге была разработана и утверждена для применения в регионе «Методика отнесения технических средств к СТС НПИ», построенная по системе признаков, структурированных по параметрическим позициям, соотносимым с классификатором Товарной Номенклатуры Внешней Экономической Деятельности. По нашему мнению, оба этих подхода могли бы быть использованы для разработки на федеральном уровне единого нормативного акта и построения на его базе Системы Сертификации специальных технических средств. Во всех случаях имеющийся опыт проведения лицензирования с применением указанных документов позволяет с достаточной степенью определенности относить классифицируемые изделия: либо к техническому средству, представляющему собой СТС НПИ однозначно и безусловно; либо к технике двойного назначения, т.е. изначально для этих целей не предназначенной, но могущей быть в таком качестве примененной без проведения дополнительных работ; либо, наконец, к категории технических средств, не имеющих отношения к СТС НПИ, несмотря на схожесть отдельных признаков. Проблема классификации техники, подпадающей под определение «специальное техническое средство, предназначенное (разработанное, приспособленное, запрограммированное) для негласного получения информации», смыкается с еще двумя незавершенными аспектами формирования нормативно-правовой базы в этой области. Во-первых, речь идет о необходимости разработки и утверждения межведомственного документа, согласованного Государственным Таможенным Комитетом и ФСБ России, и регулирующего порядок экспорта и импорта специальной техники данного назначения. Для таможенных органов это означает введение в определенные разделы Товарной Номенклатуры Внешней Экономической Деятельности (ТН ВЭД) дополнительных позиций и субпозиций, наличие экспертных органов и структур, проводящих оценку конкретных изделий, разработку формализованной разрешительной и сопроводительной документации и т.д. Во-вторых, необходим легитимный механизм создания, реализации и применения технических средств двойного назначения. Этот механизм, с одной стороны, мог бы сделать подконтрольным и прозрачным оборот данной продукции и существенно подорвать позиции черного рынка по удовлетворению спроса субъектов Закона о ЧДОД. С другой стороны, признание легитимности применения технических средств двойного назначения и соответствующего рынка их реализации послужило бы стимулирующим фактором для укрепления инфраструктуры производителей СТС НПИ, что, в конечном счете, создает более благоприятные условия и для технического оснащения правоохранительных органов, применяющих СТС. Выводы и рекомендации При всех перечисленных выше недостатках действующая в настоящее время нормативно-правовая база, в основном, определила рамки, в которых может функционировать рынок специальных технических средств, предназначенных для применения в оперативно-розыскных мероприятиях с целью получения негласной информации. По имеющимся сведениям, Федеральной Службой Безопасности РФ разработаны проекты документов, направленных на совершенствование этих нормативных актов с учетом накопленного в 1997-98г.г. опыта, и их следует ожидать в ближайшее время. В соответствии с рекомендациями Лицензионного Центра ФСБ РФ региональные органы лицензирования на местах могут вводить по своему усмотрению разрешительную систему, позволяющую удовлетворять потребности служб безопасности коммерческих структур в отдельных видах специальных технических средств за счет техники двойного назначения (мы уже отмечали, что фактически это понятие сложилось) при условии четкой организации учета и регистрации указанных средств в процессе их приобретения. Практика толкования и применения понятий «специальная техника» и «специальные технические средства» в разных источниках информации и различных сферах деятельности чрезвычайно многообразна. Отнесение тех или иных средств к СТС негласного получения информации или к «технике двойного назначения» для негласного наблюдения должно осуществляться на основе четких принципов и целого ряда критериев. Мы постараемся вернуться к более детальной характеристике понятий СТС и техники двойного назначения в последующих публикациях. Это тем более важно, что исходя из трактовки этих понятий представителями правоохранительных органов, которые отвечают за пресечение незаконной деятельности, связанной с оборотом спецтехники, ответственность за такую деятельность в смысле 138 ст. УК РФ может наступить лишь по факту ее незаконного применения, но никак не на стадии разработки, производства или реализации. Для сведения фирм, организаций и других структур, заинтересованных в поставке своей продукции на рынок специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, либо могущих быть отнесенных к таковым, мы приводим извлечения из действующего в Санкт-Петербургском регионе «Порядка лицензирования деятельности физических и юридических лиц, не уполномоченных на осуществление оперативно-розыскной деятельности, связанной с разработкой, производством, реализацией, приобретением в целях продажи, ввоза в Российскую Федерацию и вывоза за ее пределы специальных технических средств, предназначенных (разработанных, приспособленных, запрограммированных) для негласного получения информации, в г. Санкт-Петербурге и Ленинградской области» (утвержден Начальником Управления ФСБ России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области 25 марта 1998 года). 1-См., например, Маршунов М.Н. «Комментарии к Законам «Об оружии», «О частной детективной и охранной деятельности», с.136, Издательство Торговый дом «Герда», Москва — Санкт-Петербург, 1998г., 2- «Комментарий» к Закону о ЧДОД под редакцией А.Ю. Шумилова, с.10-11, Москва, Фирма «АВС», 1995г.