|
Касса закрытого типаДанные о финансировании сотрудников спецслужб в разделах бюджета прописаны фиктивноАндрей Солдатов /Опубликовано в "Новой газете"/ Два самых главных секрета ФСБ — это численность спецслужбы и размер ее бюджета. Правда, иногда эксперты пытаются подсчитать сотрудников Лубянки, но проверить их выкладки невозможно, ведь последняя официальная цифра — 4000 сотрудников центрального аппарата — была озвучена в указе президента Ельцина еще в 1999 году. Тайна же финансирования спецслужбы охраняется еще более тщательно. Иван САФРАНЧУК, директор московского представительства Института мировой безопасности (ранее Центр оборонной информации), обобщил информацию о финансировании силовых ведомств из федерального бюджета в период с 1994 по 2006 год. — Иван, почему вы этим занялись? — Либеральные партии, обсуждая проблемы силовых ведомств и военных, в основном затрагивают социальную тематику, то есть, например, призыв. Мне же казалось, что это важно, но недостаточно. Необходимо еще смотреть на эти проблемы с позиции налогоплательщика: как тратятся деньги. Кроме того, любопытно, как стыкуется политика в области безопасности, и деньги, которые на нее выделяются. Ведь часто декларируемые политические приоритеты не совпадают с реальным финансированием. При этом удивительно, но финансирование силовиков вызывает мало интереса. В России считается, что всем должны заниматься профессионалы. А демократия предполагает, что очень многими вещами занимаются непрофессионалы, для того чтобы за этими профессионалами следить. Конечно, без публичной политики решения принимаются быстрее и могут быть очень хорошими, но, во-первых, возрастает опасность стратегических ошибок, а во-вторых, эти ошибки тяжелее исправляются. Распределение бюджета — кульминация публичной политики. А в области национальной безопасности в России публичной политики минимум. Разные страны по разному решают эту дилемму «секретность — эффективность». Россия оптимальный для себя баланс в этой дилемме пока не нашла. — Что вы считали? — Я считал, сколько из федерального бюджета Россия тратит на военную, государственную (спецслужбы) и общественную (правоохранительная система) безопасность, а также на внешнюю политику. Мне было интересно посмотреть не только то, сколько тратится по факту, каковы тенденции, но и рассмотреть методологические вопросы — каковы оптимальные соотношения, классификации и т.д. Да, важная оговорка: я работал только с открытыми, не секретными вариантами федерального бюджета. Я специально не брал даже разные экспертные оценки. Только официальные публичные документы. — Как вы считали бюджет спецслужб? — Российский бюджет по американскому образцу делится на функциональную, ведомственную и экономическую классификации расходов. Нам тут важны первые две. Ведомственная — это распределение по ведомствам, функциональная — по функциям (госуправление, строительство и проч.). В бюджете есть раздел «Государственная безопасность и правоохранительная деятельность», а в нем — подраздел «Органы государственной безопасности». Это основной функциональный подраздел, через который финансируются спецслужбы, плюс подраздел «Органы пограничной службы» (эти ассигнования сейчас получает ФСБ, а раньше ФПС). В некоторые годы был еще «Фонд развития погранслужбы» — я его тоже учитывал, как и целевую программу «Госграница» (она существует с 2003 года). Но спецслужбы получают ассигнования не только, скажем, по профильным статьям функциональной классификации, но и по другим — строительство, образование, социальные расходы… — Эти расчеты включают секретные статьи? — Да, общая цифра подраздела «Органы госбезопасности» (ОГБ) включает секретные статьи. Как это выглядит на практике? Вот, например, бюджет 2005 года: в подразделе на ОГБ стоит цифра 62 млрд — это все расходы, в том числе секретные. В открытом варианте бюджета дана только эта общая цифра. А в приложении, где дается подробная разбивка бюджета для ОГБ, расписаны только 1,488 млрд — на международное сотрудничество. Подробности про остальные 60 с лишним миллиардов — в секретном приложении. — То есть получается, что 99% расходов — это гостайна? — Можно и так сказать. Но я бы хотел пояснить: дело не в процентах. Секретность должна быть оптимальной. При публичной политике все в целом открыто, но кое-что необходимо засекретить. В отсутствие публичной политики все в целом секретно, но кое-что можно раскрыть. России свойствен второй подход. Хотя случаются курьезы. Например, в 1990-е годы в ООН иногда предоставлялись данные о российских военных расходах, которые в самом российском бюджете считались секретными. Закон о гостайне у нас один и тот же: с 1997 года в него не вносилось принципиальных поправок, однако прозрачность бюджета силовиков за это время менялась очень сильно. ФСБ, Мин-обороны и другие силовики то прописаны в открытом варианте бюджета, то их там нет. Видимо, бюджет засекречивается не в соответствии с законом о гостайне, а по каким-то другим причинам. — А кто обсуждает эти секретные статьи? - В Госдуме есть комиссия по рассмотрению расходов РФ, направленных на обеспечение обороны и госбезопасности. В Совете Федерации формируется своя комиссия. Но что любопытно: до 1997 года вообще не было законных процедур принятия секретных частей бюджета. — Как так? — Только при подготовке бюджета на 1997 год предусмотрели порядок принятия секретных статей. Потом его прописали в Бюджетном кодексе, и с 1996 года в парламенте стали формировать группы для рассмотрения секретных статей. На практике справлялись очень просто: в половине бюджетов просто не было многих ведомств — например, Министерства обороны. — Судя по вашим выкладкам, ФСБ тоже не было в бюджете. Например, с 1997 по 2000 год. — Да, не было. Но в последние годы все силовики присутствуют в ведомственной классификации бюджета. Правда, на самом деле это фикция. И нет никакой разницы, есть они в ведомственной классификации или нет. — То есть? — В функциональной классификации расходов показаны общие цифры полностью, с учетом секретных статей. А в ведомственной нет — там общие цифры не полные, а только сумма несекретных статей. Вот бюджет 2006 года. По ведомственной классификации подраздел «Органы госбезопасности» распределен следующим образом — около 1,3 млрд для ФСБ, 1,8 млрд для ФСО и 650 млн для СВР. То есть, судя по ведомственной классификации, трем спецслужбам дали чуть больше трех млрд рублей. Теперь смотрим, сколько на самом деле было в функциональной классификации ассигновано на этот подраздел — 91 млрд рублей! — То есть даже когда в бюджете появились расходы на ведомства, в этой строке ставят лишь небольшую часть из на самом деле полученных ими средств? — Да. А сколько и какое ведомство получает из этой общей цифры — эта информация есть только в секретной части бюджета. В результате посчитать бюджет ФСБ отдельно невозможно. Мне кажется, это неправильно: не надо детализировать, но почему не дать общую сумму? Ведь если сейчас кто-нибудь откроет бюджет за 2006 год, то увидит, что ФСБ получила всего 13 млрд рублей (1,3 — по подразделу «Органы госбезопасности», еще 12 млрд — по разделу «Социальная политика»). Это — фикция. Понятно, что бюджет в несколько раз больше. По-моему, разумнее показать всю сумму, а вот детализации не давать. Так, как делается сейчас, это лишено всякого смысла. — Видимо, показывают, чтобы в этой строчке хоть что-то было — такая видимость демократической процедуры… — Наверное. Потому что когда этих ведомств в бюджете не было, то либералы начинали жаловаться. А теперь цифры появились. Но они просто заполняют место. — Тогда как посчитать, что такое те 20%, на которые Путин на недавней коллегии ФСБ обещал увеличить бюджет этой спецслужбы? — Непонятно, к чему он собирается их прибавить. К бюджету ФСБ, который секретен? Или к строке органы госбезопасности? Но она включает не только ФСБ. — То есть посчитать эту цифру нельзя? — Да. Потому что показанная цифра — это какая-то часть бюджета, при этом неизвестно какая. — Насколько я знаю, вы анализировали рост не только бюджета безопасности, но и Министерства обороны. А вы сравнивали, чей бюджет растет быстрее? — Сравнивал. Если принять все расходы на безопасность (то есть военные расходы, госбезопасность, правопорядок) за 100%, то соотношения такие: госбезопасность стабильно забирает около 10% (иногда повышается до 12 — 13%), а военные с 1992 года упали с 80% до 56%. Получается, что доля ГБ стабильна, военная доля падает, и за ее счет растет доля общественной безопасности (МВД, внутренних войск, Минюста, прокуратуры и исправительной системы). Я не думаю, что было принято такое политическое решение, но вот что получается: доля бюджета госбезопасности стабильна, несмотря на войну с терроризмом и проч., а доля МВД, внутренних войск и прокуратуры растет. То есть очевидно, что с внешних врагов мы переориентировались на борьбу с врагами внутренними. В принципе так и записано в «Концепции национальной безопасности». Правда, я не уверен, что именно это имели в виду. — А бюджет какого ведомства из органов правопорядка больше всего растет? — Органов прокуратуры. В 2006-м им выделили 27 млрд, в 2005-м — 17, в 2004-м — 14, а в 2000-м — всего 3 млрд. То есть получается, что с 2000 года их финансирование выросло в восемь раз. Кто еще может с ними сравниться? Даже у внутренних войск рост только в шесть раз.
В 2001 году с бизнесом спецслужб стали бороться. Было принято решение оставить силовикам право зарабатывать, но все доходы они должны были направлять в бюджет. Лишь одно ведомство не пострадало от этой реформы — Федеральная служба безопасности — за счет вливания в ее состав пограничников. После того как в 2003 году была упразднена ФПС, были приняты поправки в закон «О ФСБ». Был установлен новый порядок финансирования и материально-технического обеспечения спецслужбы. А именно: 1) финансовое и материально-техническое обеспечение осуществляется за счет средств ФСБ и «иных средств, предусмотренных законодательством РФ»; 2) «строительство, реконструкция и предоставление объектов, предназначенных для расквартирования органов ФСБ и ПВ, осуществляется… за счет средств ФСБ, а также средств организаций, по инициативе которых осуществляется строительство или реконструкция указанных объектов»; 3) органы ФСБ и ПВ вправе принимать во владение и в пользование от российских организаций и граждан транспортные средства и иное имущество, необходимые для выполнения задач ФСБ и ПВ. Порядок использования этого имущества должен был определять директор ФСБ. Это как раз та схема, которая используется, если вам нужно поставить на ваш «мерс» чекистские номера: вы дарите машину Лубянке, ее ставят там на баланс, прикручивая номера ФСБ, а потом по решению главы ведомства вы получаете ее обратно. Эти формулировки в закон «О ФСБ» были практически дословно перенесены из закона «О пограничной службе РФ». В 2004 году формулировки по финансовому и материально-техническому обеспечению были скорректированы. Положение об «иных» средствах было убрано, однако положения о строительстве и принятии в пользование имущества остались. ------------------------------------------------ Расходы на госбезопасность. В ценах 2003 года, то есть сопоставимых (фактор инфляции учтен)
* Госбезопасность определяется как комплекс мер по сохранению гостайны, обеспечению режима государственной границы, добыванию интересующей правительство информации за рубежом; обеспечение безопасности государственных деятелей и политиков, обеспечение общественной безопасности от стратегических угроз (терроризм и пр.). Поэтому в этот комплекс включены следующие ведомства: ФСО, ФСБ, Государственная фельдъегерская служба, СВР, ФСТЭК и их предшественники. А в предыдущие годы — ведомства, которые выполняли тогда эти функции, как, например, ФАПСИ.
|
